El TS afirma que puede iniciarse el procedimiento sancionador antes de que se haya notificado la liquidación tributaria


El Tribunal Supremo afirma que el procedimiento sancionador puede instruirse antes de que se haya dictado la liquidación de la que trae causa. Esta sentencia cuenta con un voto particular que afirma que resulta imposible salvaguardar el principio de separación de procedimientos si coexisten dos procedimientos, de regularización y sancionador.

El Tribunal Supremo en su sentencia de 23 de julio de 2020, recaida en el recurso de casación núm. 1993/2019, fija como criterio interpretativo que ninguna norma legal o reglamentaria, impide el inicio del procedimiento sancionador antes de que se le haya notificado a la persona o entidad acusada de cometer la infracción la liquidación tributaria de la que trae causa el procedimiento punitivo. El Tribunal afirma que la liquidación constituye, ciertamente, presupuesto imprescindible para que tenga lugar la sanción tributaria (o, más precisamente, para que se dicte la resolución sancionadora), pero eso es algo distinto de que resulte legalmente necesario que tal liquidación se haya dictado y notificado antes del inicio del procedimiento tributario sancionador.

Sin embargo, esta sentencia cuenta con un voto particular, que no se incluyó en el texto publicado de dicha sentencia y que se recoge en el Auto del Tribunal Supremo, de 29 de julio de 2020, formulado porel magistrado D. Francisco José Navarro Sanchís, al que se adhiere el magistrado D. José Antonio Montero Fernández, en el que el magistrado considera que ello supone la práctica inexistencia del principio de separación de procedimiento (art. 208.1 LGT) y le priva de todo sentido y razón de ser y la abdicación de llevar a su máxima plenitud el principio de control de la legalidad de la actuación de la Administración, así como del sometimiento a los fines que la justifican (art. 106 CE), pues se confrontan, para la interpretación del alcance de una norma, derechos fundamentales que se dicen, de forma un tanto apodíctica, no infringidos, con reglas meramente instrumentales de funcionamiento, como la celeridad, la eficacia o la economía.

Considera el Tribunal Supremo que en los supuestos en los que la notificación de la liquidación y de la sanción coinciden temporalmente -como sucede en el supuesto de autos- se produce una tramitación conjunta en el tiempo -que no confundida- de los procedimientos de comprobación e investigación y del procedimiento sancionador que no conlleva una quiebra del principio de separación de procedimientos, y no constituye una vulneración del principio que establece el art. 208.1 LGT ni formal ni materialmente.

En estos supuestos, la Administración tributaria habrá de tramitar, al menos formalmente, dos procedimientos diferentes (de aplicación de los tributos y sancionador) y casi todas las fases de cada uno de los procedimientos conservan su propia autonomía (iniciación, expedientes, propuestas de resolución y resolución). Desde una perspectiva material, acierta el abogado del Estado cuando señala que «la notificación conjunta de liquidación y sanción cuando se siguen procedimientos separados no menoscaba las garantías del administrado, ni convierte la separación de procedimiento en una separación puramente aparente y formal», dado que el «momento en que se inicia el procedimiento (y el momento en que se notifica el acuerdo sancionador), no impide que se reconozcan al obligado tributario todos los derechos que corresponden al presunto infractor», en particular, «los principios propios de la potestad sancionadora» (arts. 178 y 179 LGT), y -en el procedimiento- los derechos recogidos en el artí. 108.2 LGT.

Estima a este respecto el abogado del Estado -con quien, nuevamente, coincidimos- que habría que ponderar «en una interpretación finalista, que la razón por la que el legislador reconoce el derecho a un procedimiento sancionador separado no exige que los procedimientos sean sucesivos, esto es, no exige que no puedan simultanearse en el tiempo el procedimiento de liquidación y el procedimiento sancionador». Pues el «origen de la separación de procedimientos hay que buscarlo en la doctrina de los tribunales sobre la necesidad de garantizar un procedimiento equitativo que respete la presunción de inocencia», ya que las «potestades administrativas no pueden ejercitarse con la misma fuerza o con igual intensidad en un procedimiento de aplicación de los tributos que en un procedimiento sancionador» ([Vid., STS de 10 de julio de 2019, recurso n.º 83/2018].

El Tribunal fija como criterio interpretativo que ni el art. 209.2 LGT, ni ninguna otra norma legal o reglamentaria, interpretada conforme a los criterios del art.12 LGT, establecen un plazo mínimo para iniciar el procedimiento sancionador, pudiendo inferirse del art. 25 RD 2063/2004 (Rgto. Régimen Sancionador Tributario), que dicho inicio puede producirse antes de que se le haya notificado a la persona o entidad acusada de cometer la infracción la liquidación tributaria de la que trae causa el procedimiento punitivo, lo que resulta perfectamente compatible con las garantías del art. 24.2 CE, y, en particular, con los derechos a ser informados de la acusación y a la defensa.

No se puede supeditar el resultado de un expediente sancionador a lo acontecido en un procedimiento inspector, pues ambos procedimientos deben tramitarse separadamente y que el art. 209.2 LGT establece con claridad un plazo de caducidad de los expedientes sancionadores. El art. 209.2 LGT no establece -para ningún tipo de infracción tributaria- que el procedimiento sancionador solo pueda instruirse después de que se haya dictado la liquidación de la que trae causa. La notificación de la liquidación no constituye, por tanto, el límite mínimo para iniciar el procedimiento sancionador.

En las infracciones que causan perjuicio para la recaudación, la liquidación constituye, ciertamente, presupuesto imprescindible para que tenga lugar la sanción tributaria (o, más precisamente, para que se dicte la resolución sancionadora), pero eso es algo distinto de que resulte legalmente necesario que tal liquidación se haya dictado y notificado antes del inicio del procedimiento tributario sancionador. Puede aceptarse, en las infracciones que causan perjuicio para la recaudación, la máxima de que sin liquidación no hay sanción, pero no la de que sin iquidación no puede haber inicio del procedimiento tributario sancionador.



 

El Tribunal Supremo establece que si pende un recurso de reposición contra una liquidación tributaria, Hacienda no puede dictar providencia de apremio sin resolverlo expresamente

 

 

En una nota de prensa publicada por el Tribunal Supremo se adelanta el fallo de una sentencia de este órgano en la que se afirma que cuando pende ante la Administración un recurso o impugnación administrativa, este caso un recurso de reposición potestativo, no puede dictar providencia de apremio sin resolver antes ese recurso de forma expresa y le increpa a que dedique el mismo esfuerzo que despliega para dictar la providencia de apremio a resolver en tiempo y forma, o aun intempestivamente, el recurso de reposición.

 

 

El Tribunal Supremo ha resuelto en una sentencia cuyo fallo se adelanta en una nota de prensa publicada por el Poder Judicial, que la Administración, que cuando pende ante ella un recurso o impugnación administrativa, no puede dictar providencia de apremio sin resolver antes ese recurso de forma expresa. Si bien en esta noticia no se dan datos de esta sentencia, cabe inferir que se trata de la STS de 28 de mayo de 2020, recurso n.º 5751/2017.

 

 

En el supuesto analizado, el contribuyente había interpuesto un recurso de reposición potestativo contra una liquidación tributaria sin que, correlativamente, solicitara con su interposición la suspensión de la ejecución de la deuda mientras se resolvía dicho recurso y la Administración dictó providencia de apremio una vez agotado el plazo de resolución del recurso sin resolverlo, considerando entonces que se había producido el acto desestimatorio presunto que le habilitaba para iniciar la vía de apremio.

 

 

El tribunal considera que el acto surgido por silencio solo es una ficción cuya principal virtualidad es la de permitir al afectado la posibilidad de impugnarlo, impidiendo el bloqueo que supone la creación de situaciones indefinidas u obstinadas de falta de respuesta, pero tal posibilidad impugnatoria no altera el deber de la Administración de resolver expresamente el recurso, por lo que no puede dictar una providencia de apremio en un momento en que aún se mantiene intacto dicho deber, puesto que de admitirse se estarían permitiendo dos prácticas viciadas de la Administración y contrarias a principios constitucionales, en especial el derecho a la tutela judicial efectiva, así como el principio de buena administración.

 

 

Considera el Tribunal que el silencio administrativo no otorga a la Administración una opción a contestar o no según le plazca o le convenga y por otro parte, de permitirse esta práctica se admitiría que el recurso de reposición no tiene ninguna virtualidad ni eficacia favorable para el interesado; en otras palabras, que se trata de una institución inútil, que no sirve para replantearse la licitud del acto, sino para retrasar aún más el acceso de los conflictos jurídicos, aquí los tributarios, a la tutela judicial".

 

 

Por esto, el Tribunal Supremo en esta sentencia afirma, de forma muy gráfica que con esta práctica la Administración estaría colocando antes el carro que los bueyes y por tanto, "no se comprende bien que se apremie la deuda tributaria antes de resolverse de forma expresa el recurso de reposición que, teóricamente, podría dar al traste con el acto de cuya ejecución se trata" y que "el mismo esfuerzo o despliegue de medios que se necesita para que la Administración dicte la providencia de apremio podría dedicarse a la tarea no tan ímproba ni irrealizable de resolver en tiempo y forma, o aun intempestivamente, el recurso de reposición, evitando así la persistente y recusable práctica del silencio negativo como alternativa u opción ilegítima al deber de resolver".

 

 

Si bien en esta noticia no se dan datos de esta sentencia, cabe inferir que se trata de la STS de 28 de mayo de 2020, recurso n.º 5751/2017, en la que el Tribunal debía resolver la pretensión de nulidad sostenida por la Administración autora del acto administrativo de ejecución recurrido en el litigio de instancia -la providencia de apremio y el recargo correspondiente, que agrava la situación patrimonial del deudor fiscal-, en que se reivindica el principio de ejecutividad de éste, que no se ve interrumpida, a su parecer, por la mera interposición del recurso de reposición previo a la vía económico-administrativa, máxime cuando el contribuyente que lo entabló no pidió en él la suspensión de la deuda tributaria luego apremiada.

 

 

De la recta configuración legal del principio de ejecutividad y de sus límites, así como del régimen del silencio administrativo, así como el principio de buena administración -que cursa más bien como una especie de metaprincipio jurídico inspirador de otros-, puede concluirse la siguiente interpretación: La Administración, cuando pende ante ella un recurso o impugnación administrativa, potestativo u obligatorio, no puede dictar providencia de apremio sin resolver antes ese recurso de forma expresa, como es su deber, pues el silencio administrativo no es sino una mera ficción de acto a efectos de abrir frente a esa omisión las vías impugnatorias pertinentes en cada caso. Además, no puede descartarse a priori la posibilidad de que, examinado tal recurso, que conlleva per se una pretensión de anulación del acto, fuera atendible lo que él se pide. De esa suerte, la Administración no puede ser premiada o favorecida cuando no contesta tempestivamente las reclamaciones o recursos, toda vez que la ejecutividad no es un valor absoluto, y uno de sus elementos de relativización es la existencia de acciones impugnatorias de las que la Administración no puede desentenderse.

 

 

Es cierto que el recurrente no promovió, como le era posible, la suspensión del acto recurrido en reposición, pero tal circunstancia sólo habría hecho más clara y evidente la necesidad de confirmar la sentencia, pues al incumplimiento del deber de resolver sobre el fondo -la licitud de la liquidación luego apremiada-, sobre el que nos hemos pronunciado, se solaparía además, haciendo la conducta aún más grave, el de soslayar el más acuciante pronunciamiento pendiente, el de índole cautelar. es que es improcedente la tesis que luce en el recurso de casación.

 

 

Fuente: Consejo General del Poder Judicial (29/07/2020)

El TS deberá determinar si las sanciones del 720 resultan desproporcionadas y si vulneran la libre circulación de capitales protegida por el Derecho de la Unión Europea

Mediante tres autos de la Sala de admisión del Tribunal Supremo se admiten tres nuevos recursos de casación referidos al régimen sancionador que se anuda al incumplimiento de los deberes que impone el Modelo 720 al objeto de aclarar el parámetro que debe considerarse a efectos comparativos para verificar la proporcionalidad de la sanción impuesta.

Mediante tres autos de la Sala de admisión del Tribunal Supremo de 2 de julio de 2020, se admiten tres nuevos recursos de casación referidos al régimen sancionador que se anuda al incumplimiento de los deberes que impone el Modelo 720 "Declaración Informativa sobre bienes y derechos situados en el extranjero" y en concreto a la proporción o desproporción de la sanción impuesta por el cumplimiento tardío de la declaración principalmente con la cuantía de los valores declarados, en vez de con la cuantía de las sanciones impuestas para incumplimientos similares en el régimen general de la LGT.

En los tres autos se recurren tres sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura.

En dos de ellos, coincidentes en su fundamentación jurídica (recursos n.º 6202/2019 y 6410/2019) se plantean las mismas cuestiones cuestión jurídicas a dilucidar o esclarecer por el Tribunal Supremo: determinar si un acto sancionador, consistente en una multa pecuniaria fija por cumplimiento tardío -sin requerimiento previo de la Administración-, de la obligación de suministrar información a través del modelo 720 sobre bienes y derechos situados en el extranjero (disp. adic 18ª LGT) puede resultar incompatible con el derecho de la Unión Europea, considerando el principio de proporcionalidad y las libertades fundamentales del TFUE, en particular y sin perjuicio de otras que pudieran resultar afectadas, la libre circulación de capitales, interpretadas a la luz de la jurisprudencia del TJUE y en determinar a los efectos del juicio de proporcionalidad sobre la expresada sanción, el parámetro que debe considerarse a efectos comparativos, si el de la cuantía o relevancia económica de los bienes y derechos situados en el extranjero -como mantiene la sentencia de instancia- o, en su caso, el de la cuantía o relevancia económica de las sanciones -a tenor del régimen general sancionador de la LGT- para infracciones similares cuando afectan a bienes y derechos localizados en el territorio español.

En el tercero, recurso n.º 1124/2020, la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si, en el marco de las libertades fundamentales del TFUE, en particular y sin perjuicio de otras que pudieran resultar afectadas, la libre circulación de capitales, interpretadas a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y, a tenor de los principios de seguridad jurídica y de proporcionalidad, una liquidación por IRPF puede practicarse sin sometimiento a plazo de prescripción alguno, cuando las ganancias patrimoniales no justificadas que se regularizan, correspondan a rendimientos constituidos en bienes y activos en el extranjero y hayan sido puestas de manifiesto con ocasión del cumplimiento extemporáneo de la obligación de información estipulada en la disp. adic 18ª LGT.

En el DOUE de 23 de diciembre de 2019 se publicó el recurso interpuesto por la Comisión Europea ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea contra el Reino de España el 23 de octubre de 2019, Asunto C-788/19, debido a la desproporcionalidad de las consecuencias del incumplimiento de la obligación informativa respecto de los bienes y derechos en el extranjero o de la presentación extemporánea del “Modelo720”. La Comisión había emitido un dictamen motivado de 15 de febrero de 2017, en el que consideraba que las sanciones previstas en la legislación española como consecuencia de no notificar los activos poseídos en otros Estados miembros de la UE y del EEE ("Modelo 720") resultan contrarias al Derecho de la UE.

La Comisión llega a la conclusión que las sanciones que consisten en la calificación de los activos como ganancias patrimoniales, la inaplicación de las reglas normales de prescripción y las multas pecuniarias fijas, constituyen una restricción a las libertades fundamentales del TFUE y del EEE y aunque en principio estas medidas puedan ser adecuadas para alcanzar los objetivos perseguidos que son la prevención y la lucha contra la elusión y el fraude fiscal, resultan desproporcionadas.

Considerando las específicas circunstancias de este caso, referido a un acto sancionador derivado de la presentación voluntaria -fuera de plazo- de la obligación informativa que establece la disp. adic 18ª LGT, podría entenderse que la presente controversia resultaba ajena a los reproches formulados por la Comisión contra España con relación al denominado "modelo 720", lo que combate la parte recurrente, para quien la sanción no se ajustaría al derecho de la Unión Europea, sobre la base del régimen jurídico y de las finalidades que pretende preservar dicha sanción.

Asimismo, procede aclarar el parámetro que debe considerarse a efectos comparativos para verificar la proporcionalidad de la sanción impuesta.